Avis relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2016

Le déficit public nominal s’est établi à 3,4 points de PIB en 2016 contre 3,6 points dans la loi de programmation des finances publiques de décembre 2014 qui, aux termes de la loi organique de 2012, doit servir de référence au Haut Conseil pour l’identification d’éventuels écarts à la trajectoire dans le cadre du mécanisme de correction. Le Haut Conseil constate que le déficit structurel estimé pour 2016 avec les hypothèses de la loi de programmation (1,7 point de PIB) est en ligne avec la prévision retenue dans cette loi (1,8 point de PIB).

Il considère toutefois que la loi de programmation de 2014 ne fournit plus un cadre pertinent pour une juste appréciation de la trajectoire des finances publiques.

Les hypothèses de PIB potentiel et donc d’écart de production retenues dans cette loi de programmation, qui à l’origine étaient calées sur celles de la Commission européenne, n’ont pas été ajustées par la suite. Elles sont de plus en plus éloignées des estimations des organisations internationales qui ont été révisées à la baisse à plusieurs reprises dans l’intervalle.

Par ailleurs, comme le Haut Conseil l’avait souligné dès l’origine, cette loi de programmation prévoyait des ajustements structurels inférieurs aux minima prévus par les règles découlant du Pacte budgétaire européen (Fiscal Compact). 

La surestimation de l’écart de production dans les programmes de stabilité et les cadrages financiers des lois de finances depuis 2015 accroît artificiellement la composante conjoncturelle du déficit, ce qui conduit mécaniquement à diminuer l’estimation du déficit structurel. Celui-ci, et donc l’effort à réaliser pour ramener les finances publiques à l’équilibre à moyen terme, se trouvent ainsi minorés. A titre de comparaison, le déficit structurel estimé par la Commission européenne pour l’année 2016 est de 2,5 points de PIB, soit 0,8 point de plus que l’estimation présentée par le Gouvernement.

Même si elles sont de moindre ampleur que précédemment, les révisions des données économiques des années passées (en l’occurrence 2014 et 2015) publiées par l’Insee en mai modifient les estimations de l’écart de production et donc celles du solde structurel. Comme le Haut Conseil l’a déjà souligné, cette instabilité dans le temps de l’estimation du solde structurel plaide pour que l’appréciation des finances publiques prenne également en compte d’autres indicateurs plus représentatifs de l’orientation de la politique budgétaire.

A cet égard, le Haut Conseil relève que l’ajustement structurel (la variation du solde structurel) et l’effort structurel (la partie directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires) sont faibles en 2016 en l’état présent des estimations. Le premier est estimé à 0,3 point de PIB et le second à seulement 0,1 point de PIB, après 0,7 point en 2015, 0,6 point en 2014 et environ 1 point par an en moyenne sur la période 2011-2013. L’année 2016 marque ainsi un ralentissement de l’effort de redressement des finances publiques, qui, comme l’année précédente, procède exclusivement d’un effort en dépense.

Le Haut Conseil considère que, dans la situation actuelle des finances publiques de la France, une place plus grande doit être donnée dans l’appréciation à l’effort structurel et plus particulièrement à l’effort en dépense.

Dans la perspective de la prochaine loi de programmation, le Haut Conseil souligne la nécessité que cette nouvelle loi fixe des ajustements structurels annuels en cohérence avec les règles auxquelles la France a souscrit dans le cadre du Pacte budgétaire européen.

Cette loi doit par ailleurs retenir des hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle réalistes tenant compte des estimations réalisées par les institutions et organismes extérieurs. Ces hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle doivent aussi pouvoir être actualisées si nécessaire au cours de la période couverte par la loi de programmation.